劉茂林
  憲法實施,是將蘊藏在憲法中的“目的律”轉化為現實秩序的過程。現行憲法的“目的律”是以社會主義現代化為路徑的實現富強、民主、文明的目標。以此為指引,現行憲法分別在總綱、公民基本權利和義務、國家機構三部分,確證了社會主義現代化建設的基本原則、基本制度和根本路徑。改革開放30多年的成果,在很大程度上反證了現行憲法的實施效果。
  不過,憲法作為“法”,是通過憲法規範來為憲法主體設定權利和義務,以此規範和調整憲法關係,顯然迥異於廣泛性的社會主義現代化建設。按照對憲法主體行為引導作用的不同,憲法規範可以分為授權性憲法規範、義務性憲法規範、禁止性憲法規範和確認性憲法規範。除此之外,現行憲法中存在大量政策性和宣示性的條款,它們不具有規範性,而具有綱領性性質。綱領性的憲法條文潛藏著憲法對社會秩序的目的性追求,是理解憲法與社會現實生活關係的基準。一方面這些條文存在於憲法的整體框架之中,需要與憲法規範配合實施,釐清其與政治化實施的重大差異,另一方面,它們作為憲法整體性理解的基礎,標示了憲法實施與一般法律實施的區別。
  具體而言,現行憲法的實施,主要由以下幾個步驟構成:
  1.通過憲法組織和配置社會生活
  憲法實施的第一步驟是,基於憲法的授權性規範和確認性規範,配置宏觀層面的憲法體制和微觀層面的公民基本權利體系,由此組織起國家的政治、經濟和文化生活。
  現行憲法序言,是中國憲法正當性闡述機制,並蘊含著中國憲法的整體品格——“社會主義”,此品格具化為以憲法指導思想、憲法基本原則和憲法目標價值為構成要素的憲法價值體系,其核心訴求在於“富強、民主、文明”的價值圖景。
  “總綱”部分關於政治、經濟、文化等方面的確認性規範是對國家基本政治關係、基本經濟關係、基本文化關係的規定,在宏觀層面上建構了包括政治體制、經濟體制和文化體制在內的憲法體制,構成國家之本,在組織國家政治、經濟和文化生活以達致社會秩序的同時,為從整體上保障與此相對應的公民基本政治權利、經濟權利和文化權利提供了前提條件,也為當下推進的政治體制改革、經濟體制改革和文化體制改革設置了基本框架,明確了改革目標,規定了具體路徑。
  “國家機構”一章,在總綱確認的人民民主專政政體的基礎上,設置了以人民代表大會、國家主席、國務院、中央軍事委員會、法院和檢察院等國家機構為框架的政權組織形式與由普通地方、民族自治地方和特別行政區組成的國家結構形式,並規定其組成、職權、職權行使程序、國家責任,由此構成國家政治體制,作為政治秩序維繫之基本框架,國家權力運行及政治體制改革始終處於憲法框架之下。
  “公民基本權利和義務”一章,宣示了公民所享有的廣泛權利類型,而且表明瞭國家通過推動政治、經濟和文化體制改革不斷促進公民基本權利實現的立場以及社會主義國家公民權利與義務相一致的原則。
  2.通過法律體系具體落實憲法
  憲法實施的第二步驟是,通過法律體系的形成和執行將憲法予以具體落實。社會生活是一個整體性的系統,憲法集中表達了這一系統的基本理念和整體制度架構,而作為這一系統具體構成部分的各個領域,則由部門法來調整。基於社會系統的整體與部分關係,憲法與部門法之間形成了以憲法為基礎規範的規範體系,而部門法之間則基於社會關係的內在統一和彼此差異形成了錯落有致的法律之網。憲法在價值上統攝整個法律體系,對於整個法律體系具有輻射和整合的作用。就此而言,依據憲法的法律體系的制定(立法)和執行(守法、執法和司法)過程,就是對憲法蘊藏目的律的具體落實。
  2010年中國特色社會主義法律體系正式形成,標志著能夠關照社會生活整個領域、且具有自洽邏輯的、以憲法為統帥的部門法體系的確立。但由於社會生活的高度複雜性和我國仍處於社會轉型期,這一法律體系只能說是初步建立,仍處於不斷完善之中。憲法需要不斷對社會生活的發現來為法律體系提供新的素材,同時,更為關鍵的是要建立立法憲法監督機制,來糾正立法違憲行為,檢驗立法與社會生活的協調性,消解法律體系內部的自我矛盾。而且,這一立法憲法監督機制的存在,可以有效地避免代議制立法制度所產生的少數精英控制國家立法基本格局的缺陷,更好地保障自由和民主原則的實現。
  應該說,作為憲法性法律的《立法法》,已經構建相對完善的立法違憲憲法監督制度,在監督主體、監督對象、監督方式、監督程序和違憲責任等方面已經初具規模。只不過在實踐中立法違憲憲法機制尚未啟動,尚未有一部具體法律甚至其中一個條款被宣佈違憲,這隻能說明立法違憲憲法監督機制的虛置。實踐中不乏啟動機會。在某種意義上,這種狀況一方面說明部分機構憲法思維的缺失,另一方面也從制度層面上說明憲法監督制度的被動性,在啟動程序上以及該啟動而不作為所涉及的責任追究方面,尚存在不足。這應該是立法違憲憲法監督機制未來需要完善的兩個方面。
  3.針對行為違憲進行憲法監督
  憲法實施的第三步驟是,設置違憲行為監督機制。當憲法的禁止性規定得不到遵守,對憲法規定的權利與義務產生了分歧,以及違背憲法的禁止性規定和不履行憲法設定的義務而應承擔的憲法責任得不到落實時,就涉及到憲法適用。無論是有意還是無意的,現實中存在著大量游離於成文憲法規範之外的“違憲”行為。此種行為可以包括兩種類型:一是憲法主體的行為違憲,一是立法違憲。立法違憲行為已在上文述及。
  在憲法主體的行為違憲方面,由於法律體系依據憲法制定,從邏輯上講,違法行為都違背了憲法,但是違法行為並不一定都是違憲行為,並不一定導致憲法關係的發生,這是因為在違法行為所涉及的法律關係維度,部門法是邏輯自洽的,它本身設置有違法糾正機制,違法行為在部門法框架內就能解決,無須訴諸憲法。正是基於此點,憲法中如公民基本權利之類的憲法規範無須通過司法來適用。
  然而,以下幾種行為需要憲法的直接適用,可以嘗試構建憲法針對違憲行為的監督機制:因人大代表違法而遭罷免的憲法關係;因違法選舉而被撤銷的憲法關係;因國家機關的違法管理行為造成公民和社會組織財產損失而產生的國家賠償的憲法關係,這主要是針對在司法和執法過程中主體的違法行為;窮盡法律而無從得到救濟,只能訴諸憲法的法律爭議,如齊玉玲受教育權受侵犯案、肖像被誤作通緝犯所致肖像權受侵犯案等,以此類行為為切入點,可挖掘憲法司法適用的空間;由於部門法自身邏輯所限和調整範圍限制,無法為法律體系所容納的公民基本權利受侵犯情形,如因政策變化過快所導致的各種歷史遺留問題,或者有糾紛解決機制仍不能解決,如不服法院最終判決或行政終極裁斷的信訪行為等。將此類行為納入憲法救濟或憲法行為監督的框架,一方面可防止矛盾溢出,從而有利於社會秩序的維繫,另一方面可形成當下付之闕如的違憲行為憲法監督機制,完善多受詬病的信訪制度,進而打通信訪制度與憲法體制的聯繫管道,將游離於法治框架和憲法體制之外的信訪制度重新“拉回”法定框架,從頂層設計的高度重構信訪制度,同時也為我國行為違憲憲法監督制度的構建提供可資利用的本土資源,從而無須另起爐竈或全盤照搬西方模式。
  (作者為中國憲法學研究會副會長、中南財經政法大學教授)  (原標題:明確憲法實施的步驟)
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